李朝伟①陈青川② 国家出入境检验检疫局①中国商检研究所②
受国家出入境检验检疫局的派遣，本文作者于2000年3月6-24日参加了由澳大利亚新西兰食品管理局（ANZFA）组织、由澳大利亚墨尔本Chisholm学院承办的“亚太经合组织（APEC）在食品合格认证领域应用风险分析原理的导向性培训”。在此期间，本文作者对澳大利亚的食品管理现状进行了较为详细的了解，现将具体情况介绍如下：
一、澳大利亚食品工业概况
目前，食品工业是澳大利亚最大的工业行业，1996/1997年度的销售额约占当年度工业销售额的22%，肉类加工业是其中最重要的部分，产值约占食品工业总产值的20%。食品和饮料是澳大利亚最大的出口商品种类之一，1996/1997年度的出口额约为200亿澳元，占当年度行业总产值的44%，整个工业出口额的23%。澳大利亚食品的主要出口市场依次为：日本、美国、新西兰、英国、台湾、菲律宾、香港、马来西亚、新加坡和韩国。1996年，澳大利亚政府制定了“成为亚洲超级市场”的计划，大力刺激食品出口，特别是针对亚洲国家的出口。澳大利亚的主要进口食品为深加工食品，主要来自新西兰和美国。
二、澳大利亚食品管理体系
澳大利亚作为一个联邦制国家，联邦政府负责对进出口食品进行管理，保证进口食品的安全和检疫状况，确保出口食品符合进口国的要求。国内食品由各州和地区政府负责管理，各州和地区制定自己的食品法，由地方政府负责执行。联邦政府中负责食品的部门主要有两个：卫生和老年关怀部下属的澳大利亚新西兰食品管理局（ANZFA，网址：
www.anzfa.gov.au和
www.anzfa.govt.nz）和农业、渔业和林业部下属的澳大利亚检疫检验局（AQIS，网址：
www.aqis.gov.au）。
ANZFA是根据澳大利亚新西兰食品管理局法（1991）设立的法定管理机构，于1996年正式成立。ANZFA负责在澳新两国制定统一的食品标准法典（FSC）和其它的管理规定。另外，在澳大利亚，它还负责协调澳大利亚的食品监控、与州和地区政府合作协调食品回收、进行与食品标准内容有关的问题的研究、与州和地区政府合作进行食品安全教育、制定可能包括在食品标准中的工业操作规范，以及制定进口食品风险评估政策。FSC的主要内容包括在澳大利亚出售的食品的成分和标签标准、食品添加剂和污染物的限量、微生物学规范以及对营养标签和警示声明的要求。
AQIS成立于1987年，由原澳大利亚农业卫生和检疫局与澳大利亚出口检验局合并而成。AQIS人员大约为2000名。AQIS的主要职责是进行口岸检疫和监督、进口检验、出口检验和出证、以及国际联络。
目前，ANZFA正在修订FSC，目的在于实现管理模式由产品检验模式向文件审查模式的转变，以及法规由规定具体实施方法向进行目标管理方式的转变。其中相当重要的一个措施就是取消原来的与公众健康与安全、营养或消费者保护无关的严格规定的要求。这些要求妨碍生产企业改进产品、以适应不断变化的市场需要，同时也增加了生产成本和消费者的支出。ANZFA也正在考虑制定一个新的比例标注标准，要求对复合食品（由两种或两种以上配料或成分组成）中的主要或规定成分的比例进行标注。
在修订后的FSC中，将区分品质指标和卫生指标。卫生指标是确定一种食品是否可以进入市场的决定因素，是需要进行严格规定的项目，而品质指标不是。另外，食品卫生只是食品安全的一个方面，安全的食品肯定应该是卫生的食品，但卫生的食品不一定是安全的食品。例如，含有过敏原的食品或转基因食品可以是卫生的食品，但对于一部分或所有消费者来说，可能就是不安全的食品。
此外，ANZFA认为，未来的食品管理体系应当是一个以风险为基础的预防性的管理模式，在食品安全方面，企业应当承担更多的责任。为此，它正在研究制定全国统一的食品安全计划（FoodSafetyPrograms，FSP），FSP是根据危害分析和关键控制点（HACCP）原理制定的。该计划要求食品企业确定危害和实施控制，生产程序必须有书面文件并保存记录，另外必须定期审查。由于小企业执行起来费用昂贵和工作任务繁重，目前FSP没有获得正式通过成为联邦法令，但ANZFA鼓励各州和地区采用这一计划，一些州和地区政府也表示在自己的管辖范围内要执行这一计划。例如在维多利亚州，所有的食品企业必须执行FSP。生产易腐烂食品或供应易感人群（如儿童、老人）食品的企业，在1999年必须制定自己的FSP，其它食品企业在随后的2年内也必须执行。
在澳大利亚，目前每年食源性疾病的发生率为420万例，造成的经济损失约为27亿澳元。
三、澳大利亚进口食品管理
尽管澳大利亚作为世界主要的食品原料和加工食品生产国，进口食品的比例不大，但近年来食品进口量一直保持持续增长，1997年7月-1998年6月，食品饮料的进口额为38.5亿澳元，约占澳大利亚食品和饮料市场份额的9%。主要的进口种类包括鱼和鱼制品（6.91亿澳元），咖啡、茶、可可和调味品（6.51亿澳元），以及蔬菜和水果（6.23亿澳元）。
所有进口澳大利亚的食品必须遵守进口食品计划（theImportedFoodsProgram，IFP），IFP的目的在于保证进口澳大利亚的食品符合澳大利亚的食品法律。根据有关的谅解备忘录，由ANZFA负责制定进口食品的政策，具体的执行由AQIS负责。具体来说，ANZFA负责制定风险评估和风险分类政策、实施风险评估、确定潜在的危害、评估危害发生的可能性、以及向AQIS推荐适当的管理措施。AQIS负责发展和维持执行体系和程序、与澳大利亚海关进行联络、保证进口食品符合FSC的要求、与ANZFA共同制定和实施抽样计划、以及决定不合格食品的处理办法。
根据IFP的要求，进口澳大利亚的食品必须首先符合有关的检疫（即动植物卫生）要求，同时也必须满足进口食品管理法（1992）中有关食品安全方面的规定。
1、检疫
澳大利亚作为世界上最大的岛屿，许多在世界其它地区常见的害虫和疾病在澳大利亚都不存在，如口蹄疫、狂犬病、新城鸡瘟、禽流感、牛瘟、疯牛病、猪霍乱等，澳大利亚的动植物对外来害虫和疾病也缺乏抵抗力或天然的免疫力。因此，外来害虫和疾病一旦传入，将对澳大利亚的动植物造成毁灭性的后果。为此，澳大利亚对进口动植物、包括新鲜和部分加工的食品实行严格的检疫措施。要求对某些进口食品进行不同的处理如熏蒸消毒等，同时要求附有进口许可证和原产国有关机构出口证书的证明，这些食品主要有：鸡肉、猪肉、牛肉（特别是来自口蹄疫为地方性疾病的国家）、蛋和蛋制品、热带水果和蔬菜、乳制品、大麻哈鱼和牡蛎等。
2、食品安全
进口澳大利亚的食品必须符合FSC的规定。
（1）进口食品风险评估
根据进口食品管理法（1992）的规定，ANZFA负责按照评估的风险对进口食品进行分类，并且定期进行全面审核。一旦ANZFA了解到某种或某类特定的食品与一种潜在的危害有关时，就会将其进行风险评估的计划通知有关团体，具体的风险评估方法按照风险分析的有关原理进行。此外，在进行风险分类时，还要考虑危害是短期还是长期可能产生后果。危害可能立即或短期产生后果（如细菌污染）的食品被划分在高风险类别。危害可能长期产生后果（如重金属污染）的食品被划分在风险类别。进口食品检验的性质和频度最终由评估的风险性质决定。
（2）进口食品检验
根据进口食品管理法（1992）的规定，AQIS负责对进口食品实施监控。具体的监控根据下列类别进行：
风险类别食品：含有高或中等潜在污染或其它食品安全缺陷风险、从消费者安全角度来看发生频度可能无法接受的食品（具体种类详见表1）。所有该类食品在进口时，澳大利亚海关将提交AQIS作出检验决定。一个新的海外生产商首次进口时，实施全部检验。如该种进口食品连续5次检验合格时，以后每4批随机抽检1批，如检验不合格，则重新改为实施全部检验；如连续20次检验合格，同时进口保持稳定，则改为每20批随机抽检1批，如检验不合格，则改为实施每4批随机抽检1批并对下批货物进行检验，如检验仍不合格，则改为实施全部检验。
表1澳大利亚风险类别食品、检验项目及限量（1997年12月）
主动监督类别食品：缺乏足够的资料以确定潜在危害的食品被划分在这一类别，一般维持至少6个月，然后对资料进行审核，以确定该种食品是否转划为风险类别或随机监督类别。它主要包括：浆果类（检验农药残留）、糖果（检验铅）、胍尔豆胶（检验沙门氏菌）、蜜饯（检验人工合成甜味剂）、车前草（检验农药残留和铅）、以及不属于风险类别的可直接食用的水产品和包含该类水产品的制品（检验大肠菌群和标准平板计数）。该类别的每个进口国的食品，随机抽检10%批次。
随机监督类别食品：所有其它的进口食品都被划分在这一类别。该类别的所有进口食品，随机抽检5%批次。
所有进口食品必须按照国际通用的关税表分类向澳大利亚海关申报，AQIS与海关的计算机网络直接连接，根据监督类别和以往的进口记录决定对该批食品进行检验或是放行。AQIS并不是对所有项目都进行检查，它主要对标签进行审查和安全项目进行目视检验。
食品标签必须使用英文和准确的商品说明（名称），标注制造商/进口商的详细情况、原产国、批次编码、保存期、净重（含量）、配料说明以及有关强制性的警示声明。如标签中含有营养声明，按照FSC的规定，必须在一个营养版面中，以递减的次序列出每100克食品中各种营养成分的含量。在澳大利亚，不允许在食品标签上使用保健或疗效声明。目视检验包括必要的开箱检查，以确定是否存在对食品安全具有影响的污染和包装损坏情况。在进行检验时，可能还要抽样进行实验室检验，检验内容包括食品的微生物状况、农药残留水平、添加剂的使用和食品成分。澳大利亚政府分析实验室（AGAL）代表AQIS对风险类别的食品进行检验。对于主动和随机监督类别的食品，进口商可以选择任何一家根据进口食品管理法（1992）认可的实验室进行检验（具体的实验室名单见AQIS网页）。
风险类别食品：高风险：检验和抽样后仍需等待实验室检验结果（易腐烂的食品可以有条件地放行）；中等风险：检验和抽样后即可放行。如果检验不合格，则处理后进行复验，如复验仍未通过，则对该批货物采取退货、降级或销毁等处理措施。对于通过初验已经放行、但未通过随后的实验室检验的食品，ANZFA将与有关州或地区的卫生部门协商，可能采取回收措施。
主动和随机监督类别食品：通过初步检验即可放行，如果初步检验不合格，则处理后进行复验，如复验通过可以放行；如复验仍未通过，则对该批货物采取退货、降级或销毁等处理措施。对于通过初验已经放行、但未通过随后的实验室检验的食品，ANZFA将与有关州或地区的卫生部门协商，可能采取回收措施。AQIS将签发扣留命令，对该供应商今后的批次予以扣留，实施全部检验，直到得到令人满意的实验室分析结果后方可放行。连续5批检验合格后，扣留命令方可取消。
进口食品中经常出现的问题详见表2，此外经常出现的还有罐头凹陷或者腐蚀，压力测试不合格，一批货物中出现多种批次，没有批次标注，没有日期标注等问题。
对不合格食品的处理办法包括：重新处理（如对标签不合格的食品贴加新的标签）、退货、销毁、降级改作它用（如作为动物饲料或肥料）。AQIS允许对属于轻微的不合格情况的食品进行改正后放行。
表2澳大利亚进口食品中的常见问题
AQIS与许多外国政府机构签订协议，承认这些机构对一些种类食品的认证，这些具有证书的食品在进口时无需检验（在进行审查或者存在某批值得注意的货物时的情况除外）。如：经加拿大食品检验局出证的所有水产品，由原中国地方商检局出证的蘑菇罐头等。
如想获得有关澳大利亚进口食品的信息，请访问下列网站：
www.aqis.gov.au/docs/approg/ifphome.htm。
四、澳大利亚出口食品管理
1、概况
如前所述，食品出口在澳大利亚食品工业中占有十分重要的地位，不过，出口食品中粗加工食品比重较大。澳大利亚近80％的农产品用于出口。澳大利亚还是世界第一大牛肉出口国和第二大羊肉出口国，生产的60%的牛羊肉用于出口，出口国家和地区共有100多个。在澳大利亚，完全为国内消费生产的食品厂家很少，大多数食品企业同时为国内外市场进行生产。
为了保证出口食品的质量，澳大利亚制定了一系列的法律法令，主要包括澳大利亚出口管理法（1982），规定货物一般法令，出口肉类法令，野味、家禽和兔肉法令，加工食品出口管理法令，（新鲜水果和蔬菜）出口管理法令，（动物）出口管理法令，（有机产品认证）出口管理法令，（谷物、植物和植物产品）出口管理法令等。此外，根据出口管理法（1982）的规定：AQIS还可以依据出口管理法（1982）制定相关的法令和命令。
AQIS对出口企业实行注册制度。生产不同食品的企业必须满足不同的要求。企业首先应当向AQIS提出申请，提交有关材料。AQIS将对申请材料和企业进行审查和检查，并对合格企业颁发注册证书和注册号。AQIS每年对注册企业进行复审。
出口食品的检验由AQIS委托经澳大利亚国家检验机构协会（NATA）认证的实验室进行。NATA是经澳大利亚联邦政府认可的唯一一家全国性的实验室认证机构，负责对实验室进行评估和认证。所有为AQIS提供分析数据的实验室都必须获得NATA认证，同时“（加工食品）出口管理法令”中规定采用的分析方法应当是国际公职分析化学家联合会（AOAC）、食品法典委员会或澳大利亚的标准方法。
AQIS目前正在推广HACCP管理体系，以确保出口食品和农产品的卫生质量。已经建立HACCP体系的食品类别有：肉类、乳制品、鱼、加工水果和蔬菜、干果等。
2、出口食品管理方法
澳大利亚的出口食品分为两类：“规定”食品与“非规定”食品。后者出口无需得到出口许可证，而大多数“规定”食品未经AQIS检验不得出口。“规定”食品主要包括：肉类（野味、家禽、兔肉），乳制品，鱼（鳄鱼），蛋及蛋制品，干果，绿豆，谷物，加工水果和蔬菜，新鲜水果和蔬菜等，它们必须符合“规定货物一般法令”和相应商品出口法令的规定，如出口肉类法令等。
由于肉类出口在澳大利亚食品出口中占有举足轻重的地位，因此澳大利亚的出口管理分为肉类和其它“规定”食品两种模式。
（1）肉类
出口肉类管理模式是根据HACCP原理制定的。1994年，HACCP体系在肉类加工出口企业进行全面试验，到1996年改为强制执行。另外，AQIS鼓励肉类加工企业逐步采用ISO9000系列标准。
首先，所有的肉类加工出口企业必须在AQIS进行注册登记，同时必须符合有关加工设备、操作程序和管理方面的有关规定。审查合格的企业获得注册证书，证书中包含企业注册号和经营范围。牲畜在屠宰前必须经过检验，包括兽药及农药使用情况，检验由AQIS的兽医官进行，肉品检验员可以进行协助。屠宰后，AQIS的兽医官将监督肉品检验员检验牲畜患病、污染等有害情况。检验人员还将定期检查企业的冷冻冷藏设备和其它生产场所。日常检验包括农药和兽药残留、环境污染物、水的可饮用性以及肉制品的种类确认。HACCP的执行情况通过微生物检验进行监控，检验项目包括大肠埃希氏杆菌（用以检查屠宰和分割处理过程中的卫生情况）和沙门氏菌（用以检查加工过程中的病原体的减少情况）。对于检验合格的产品，AQIS将加盖官方的“澳大利亚检验”印章。肉类在注册出口企业之间转运时必须获得“肉类转运证书”。肉类出口前，出口商应向AQIS提交“许可申请”和相关材料，检查合格的批次获得“卫生证书”并允许出口。
（2）非肉类“规定”食品
AQIS对生产非肉类“规定”食品的加工企业有“食品加工鉴定（FPA）检验体系”和“认可质量保证（AQA）安排”两种管理模式，企业可根据自身的情况任选其中一种，后者相对较严，但每年可只检查两次。
FPA检验体系是采用HACCP原理，并且根据风险评估建立的检验体系。它的主要内容包括：（ⅰ）建立GMP（良好操作规范）：其中包括卫生措施，量具的校准等。在这一步，某些程序应该具备操作文件，某些记录必须保存，但无需向AQIS提交。（ⅱ）实施文件化管理：建立生产流程图和HACCP表，注明每一步控制措施的目的。生产流程图和HACCP表应提交AQIS并获得批准。（ⅲ）AQIS将定期派员对实施情况进行检查。AQIS根据生产食品的风险类别，将食品分为3类：低风险（活鱼、活甲壳类动物、生蛋）、中风险（食用前须烹调的生鱼、冷冻熏鱼和须烹调或重新加热的产品、黄油）和高风险（可生食的鱼类、无须消费者重新加热的烹调鱼、低酸罐头食品、干酪、乳酪、超高温消毒乳制品、干的乳制品），并且根据执行FPA检验体系情况的好坏将企业分为ABCD四类。然后按照生产食品的风险类别和企业等级对企业实行不同的检查频度，每次检验的时间间隔见表3。
表3FPA检验体系的每次检验时间间隔
AQA安排是与ISO9000标准和强制性HACCP原理相符合的一种完全文件化的质量体系。它的核心是建立严格的质量管理手册并加以执行。质量手册中应包括原料管理、包括HACCP表的过程控制、最终产品管理、卫生措施、害虫控制、仪器维护、校准、文件管理、以及国际审查程序。AQIS将审查质量手册，并对企业进行现场审查，以确保质量体系的有效性。
参考文献
[1]AustralianFoodandGroceryCouncil,AustralianFood,
AgrifoodMediaPtyLtd,EastMelbourne,1999.
[2]AQIS,Australia’sImportedFoodRequirements,1999.
[3]AQIS,AustralianInspectionandCertificationforFoodand
AgriculturalExports,2000.
