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楼主: foodmatebak

食品大讲堂开课!——【课程一】英国食品安全政府监管体系发展历程与现状

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发表于 2019-10-23 09:03 | 显示全部楼层
本帖最后由 xilinxu 于 2019-10-24 05:32 编辑

        3. 20世纪初至20世纪八十年代:暴风雨前的宁静
        这一时期的总体发展趋势是:英国食品安全立法一直由地方政府负责实施,中央政府则负责政策与法律制定,并对地方政府的执法活动进行监督。但随着两次世界大战的爆发,食物供给紧缺,政府着重调动资源保障供给量,食品安全这一政策目标相对弱化。此后长期内,政府更加重视的是食品行业利益,而非消费者利益。直至20世纪末,以疯牛病为典型的系列食品安全事件爆发,导致食品行业与政府监管双双陷入危机。

        两次世界大战及其后几十年间,卫生部门与农业部门双线并行。1919年《卫生部法》(Ministry of Health Act)把地方政府委员会的所有权责转移给了新建的卫生部,一方面负责食品掺杂掺假、食品卫生相关政策,一方面监督地方执法。同年,《农业与渔业部法》( Ministry of Agriculture and Fisheries Act 1919)新建立农业与渔业部,工作重点在于打击商业诈骗和维护产业发展。两次战争时期,还有一个专门的食品部(Ministry of Food),主要负责战时的食品供应。二战后,公众对食品有了更多需求,农民也有能力进行供给,于是国家农民联盟(National Farmers Union (NFU))就向中央政府建议合并食品部和农业与渔业部。有关此次合并,虽然有人担心政府的将会移向保护农民利益,而不利于消费者利益,但政府最终还是采纳了合并建议。1955年,两个部门正式合并为农业、渔业与食品部(Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,以下称MAFF),新部门的成立也包揽了一大部分食品安全相关监管职责。这种双线并行的状况一直持续到疯牛病爆发之后的20世纪九十年代。


        虽然机构设置上双线并行,但农业部门占据主导地位,卫生部门被边缘化。在20世纪大部分时间里,一定程度上由于缺乏食品安全危机的压力,政府工作一直侧重于新的食品销售机制和政府农业补贴。这种情况下,MAFF内部固有的利益冲突导致农业政策优于食品安全政策。只有当被污染食品造成人体健康风险时,卫生部门才会介入食品安全监管过程中。而且,卫生部(Ministry of Health)在1968年被解散,相关职能被合并入新成立的卫生与社会保障部(Department of Health and Social Security (DHSS))。正是在这种背景下,从20世纪70年代“疯牛病”初期的个案发生到1987年发现对人体健康的风险,MAFF一直在独自处理相关事项,而卫生部门则置身事外。


        20世纪最后二十年,以“疯牛病”为典型的系列食品安全事件逐渐凸显出卫生部门的重要性。七八十年代“疯牛病”案例逐渐增多,但前期并未与人体健康联系起来。而且八十年代早期爆发沙门氏菌事件,政府始终给予食品产业利益的优先考量,导致实践中政府把预防食物中毒视为是消费者的义务,而非食品供应者或政府的责任。直到1988年,沙门氏菌事件演化成为一个具有高度政治性的事件,其中一个政府部长辞职,政府部门也更多地强调食品安全监管。1988年,原卫生与社会保障部重新被拆分为两个部门,即社会保障部和卫生部(Department of Health,2018年重新整合为卫生与社会照护部(Department of Health and Social Care))。至此,新的卫生部成立,才开始与MAFF合作调查“疯牛病”事件。


        这期间,立法几经修订,形成一部全面具体的法律。在立法层面上,1875年立法一直延续至1928年,由《食品与药品(掺杂)法》(Food and Drugs (Adulteration) Act)取代。之后,1938年颁布的《食品与药品法》(Food and Drugs Act)把这种单纯就产品制定的法律和此前的《公共卫生法》两种立法思路合二为一,这也为政府重产业利益而轻公共利益的取向埋下了伏笔。后续立法尚且包括1955年《食品与药品法》和1984年《食品法》,尤其是后者,堪称英国史上最为全面细致的食品立法。


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发表于 2019-10-23 09:05 | 显示全部楼层
本帖最后由 xilinxu 于 2019-10-24 05:33 编辑

        4. 20世纪九十年代至今:我命由我,万变不离其宗
        这一时期的总体发展趋势是:食品安全监管主题愈加突出;政府监管体制逐渐走向集中;企业责任得到强化,实践中发挥重要作用。总体而言,监管体系历经多次变革,最终还是强调食品安全风险制造者 – 食品生产竞争者 – 自身承担首要责任。

        在立法层面,法律得以更新,突出食品安全监管与风险防控。1990年《食品安全法》代替了1984年《食品法》中的绝大部分条款,仅保存了1984年法律的第三(集中交易市场)和第五(甜菜与低温仓储)两个部分,但均不直接涉及食品安全问题。因此英国国内现行的主要食品安全立法是1990年立法。这部立法的一个亮点在于强调企业责任,引入了“合理注意”(due diligence)的条款。规定如果食品企业能够证明其对自身食品进行了所有合理的检测或者合理地依赖供货商的检测,那么企业就可以以尽到了“合理注意”义务为由对抗执法部门做出的对其不利的法律执行决定。该条款的设计也是试图在保护消费者合法权益与维护那些已经采取合理注意措施的企业权利之间寻求一个平衡。




        在政府一方,新机构成立,食品安全监管职责逐渐走向集中。1999年《食品标准法》(Food Standards Act 1999)通过,建立了英国食品标准局(Food Standards Agency,以下称FSA)。2002年MAFF被解散,部分职能并入新成立的环境、食品与农村事务部(Department for Environment, Food and Rural Affairs,以下称Defra),而食品安全规制职能则主要由FSA承担。此后,2006年,葡萄酒标准委员会(Wine Standards Board)并入FSA;2010年,肉制品卫生服务局(Meat Hygiene Service)并入FSA;此外,英格兰地区的食品营养政策制定交还给卫生部;英格兰地区与食品安全不直接相关的食品标签与组份政策由Defra负责。至此,英国政府食品安全监管职能由FSA主导。2015年,《苏格兰食品法》(Food (Scotland) Act 2015)单独在苏格兰设立了食品标准局(FSS),接替了英国食品标准局此前在苏格兰的职责。但这一变动主要是政治上的考虑,与食品安全监管本身并无本质关系。




        在行业一方,二十世纪末见证了大量私人标准体系的发展,企业责任愈加突出。以“疯牛病”为代表的食品安全事件集中爆发时期,很多自我规制体系出现,例如红拖拉机食品安全体系(Red Tractor),食品企业以参与这些体系来向消费者证明其食品的安全性。此外,1990年立法中“合理注意”条款并未具体明确达到什么要求才能够满足“合理注意”的条件。这种制度设计在一定程度上催生了大量自愿性第三方食品安全保障项目,主要是行业协会通过制定标准、签发认证证书等,满足零售商对可证实的独立认证与检测服务的需求,从而证明其尽到了“合理注意”义务。例如,BRC在1998年发布了BRC食品技术标准以协助零售商和品牌商满足前述法律条款的要求,在后者遭到执法部门起诉时,可以以BRC标准体系认证来证明他们已经尽到“合理注意”义务。




      实际上在英国,食品行业协会早在19世纪就已经存在,这些协会不仅会参与并影响政府公共政策,也会积极地对其成员行为进行控制。但近二三十年,这些行业组织在食品安全方面发挥的作用愈加重要,并且随着市场竞争,也呈现出集中趋势,大量零散的小组织协会体系逐渐退出市场,而由大的零售商主导的组织体系,例如BRC、Global G.A.P.等在不同领域、不同地区占据主要地位。


        市场集中是私人标准体系发展的关键。私人标准体系基本上都是通过买卖合同实施,因此其执行力在根本上依赖于其中一方强大的缔约能力。在英国实践中,这通过食品零售市场的高度集中实现。自从20世纪之初,就存在着比较明显的市场集中现象,零售行业明显高于生产加工部门。时至今日,市场集中度有过之而无不及。实践调查发现,在过去二三十年间,英国的四大零售商(Tesco, Sainsbury’s, Asda (2009年被Walmart收购), Morisons)在英国国内市场的总体占有率基本上都维持在70%以上。最近的调查报告显示,受整体经济形式影响,零售端市场出现多元化,但仍远不足以撼动这“四大”(big four)的市场统治地位。Tesco无疑是英国国内最大的食品零售商,市场占有率将近30%,紧随其后的Sainsbury’s和Asda市场占有率也都在16%以上,第四位的Morrisons市场占有率也在10%左右。此外,2018年三月,Tesco完成对英国最大的食品批发商Booker Group的收购程序,前者拟以将近40亿英镑的价格收购后者。这反映出Tesco作为零售商进一步提升其国内食品市场占有率、对食品供应链施加更多控制的目的。正是这种极高的市场集中度为自我规制的实现创造了基础条件,使得这些企业及其所主导的行业协会能够对上游供应商进行控制。


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发表于 2019-10-23 09:07 | 显示全部楼层
AngryRabbit009 发表于 2019-10-23 09:03
3. 20世纪初至20世纪八十年代:暴风雨前的宁静
        这一时期的总体发展趋势是:英国食品安全 ...

  看来。。天下乌鸦一般黑啊
人不是为失败而生的,一个人可以被消灭,但不能被打败。——海明威
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发表于 2019-10-23 09:08 | 显示全部楼层
xilinxu 发表于 2019-10-23 09:07
看来。。天下乌鸦一般黑啊

差不多
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 楼主| 发表于 2019-10-23 09:08 | 显示全部楼层
xilinxu 发表于 2019-10-23 09:07
看来。。天下乌鸦一般黑啊

迎接光明前都要经历黑暗
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发表于 2019-10-23 09:09 | 显示全部楼层
搬个板凳认真听讲
受思深处易先退,得意浓时便可休。
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 楼主| 发表于 2019-10-23 09:09 | 显示全部楼层
AngryRabbit009 发表于 2019-10-23 09:00
1. 1860年之前:无法无天,黎明前的黑暗
        这一时期的总体发展趋势是:工业革命的推进催生 ...

咱们现在在做的科普工作,多少年后回头看也是很有意义非凡的事情
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发表于 2019-10-23 09:10 | 显示全部楼层
以上四个时期是英国食品安全监管的大致发展脉络。其实在实际过程中,包括十九世纪、二十世纪乃至现在,各种利益博弈、明争暗斗贯穿始终
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 楼主| 发表于 2019-10-23 09:12 | 显示全部楼层
AngryRabbit009 发表于 2019-10-23 09:10
以上四个时期是英国食品安全监管的大致发展脉络。其实在实际过程中,包括十九世纪、二十世纪乃至现在,各种 ...

安老师,英国也会像美国一样,食品大公司影响控制食品市场吗?
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(倦卧闲看云卷云舒)

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发表于 2019-10-23 09:12 | 显示全部楼层
AngryRabbit009 发表于 2019-10-23 08:59
随着上周六(10月20日)英国议会罕见地在周末开会投票,英国脱欧的“戏剧”尚在继续……无论如何, ...

看来发展历程都是相似的啊,想着没有发展就弄很严格的监管体系,不太现实。
所以领导说,先发展,后规范。
参与论坛宗旨:信息交流,互相帮助,取长补短,共同提高,为食品行业规范尽自己的力量!
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发表于 2019-10-23 09:13 | 显示全部楼层
自从疯牛病那个时期之后,风险监管成为主线,强调企业首责,政府负责大的政策方向。这一点上跟我们国家有点类似,但实际上英国那边的政府干预要少很多,特别是细节干预少,这涉及到法律规则和标准之类。相比之下,国内很活跃的媒体啊、公众之类的,在英国那边表现并不突出。

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