我国农产品质量安全管理体制的弊端和改革建议
朱立志
中国农业科学院农业经济与发展研究所100081
摘要：文章从两个方面分析了我国农产品质量安全管理体制存在的弊端：一是管理权限分属不同部门，难以形成协调配合、运转高效的管理机制；二是农产品质量安全管理的法律依据不足，法律体系不完善，难以依法行政。文章还总结了发达国家农产品质量安全管理上的先进经验，即注重农业主管部门的主导作用，实施“从农田到餐桌”的全过程管理。针对我国农产品质量安全管理体制存在的弊端，借鉴发达国家的先进经验，文章从六个方面提出了改革我国农产品质量安全管理体制的建议。
Abstract
The article analyses the shortcoming of our country’s farm products quality security management system. On the one hand, management purview belongs to different department so that it is difficult to form the management system of harmonious cooperation and high effect operation. On the other hand, the law　suit of farm products quality security management is deficient and jurisprudence is faultiness so that it is difficult to administrate by law. The article also summarizes the advanced experience, namely, paying attention to the leading function of agricultural superintend department, implementing the whole process management “ from farm to table”. Aiming at the shortcoming of our country’s farm products quality security manage system, using for reference of the advanced experience in developed countries, the article brings forward the suggests of reforming our country’s farm product quality security management system from six aspects.
关键词：质量安全 管理体制 管理职能
我国现行的农产品质量安全管理体制不能完全适应市场经济发展和新时期新任务的要求。为了提高我国农产品质量安全管理的总体水平，以提升我国农产品的国际竞争力，保障我国国民消费的安全性，我们迫切需要改革农产品质量安全管理体制。本文将在阐明我国农产品质量安全管理体制存在弊端的基础上，借鉴发达国家的先进经验，提出若干改革我国农产品质量安全管理体制的建议供大家探讨。
一、我国农产品质量安全管理体制存在弊端
首先，我国农产品质量安全管理权限分属不同部门，多头管理，权责不清，在很大程度上存在管理职能错位、缺位、越位和交叉分散现象，难以形成协调配合、运转高效的管理机制。
农产品质量安全管理体系庞大，不仅涉及生产条件、生产资料、生产过程、包装标识、储存运输、经营销售、使用消费等诸多环节，而且涉及标准制定、标准实施、检测检验、认证鉴定、监督执法等诸多领域。在现行的农产品质量安全管理体制下，农产品质量安全管理的权限分属农业、经贸、供销、外贸、卫生、质检、工商、环保等多部门，各部门职责不清，相互扯皮，管理成本高，办事效率低下。我国加入WTO后，这种体制的弊端就越发明显地表现出来。
其次，法制建设滞后，法律体系不完善，难以依法管理，不利于对农产品质量安全的有效监管。
目前，在不完善的法律体系下，我国与农产品质量安全管理相关的部门具有的管理权限与所承担的责任不对称、不匹配、不落实的问题突出，极大地制约了农产品质量安全管理效能的提高。如我国现行的《食品卫生法》不包括种养殖过程，《产品质量法》不包括初级农产品，其它的法律法规也未能涵盖农产品质量安全的全过程监管。由于农业法律法规体系不完善，执法主体不明确，依法行政的基础和手段薄弱，给依法行政留下了盲区，影响了农产品质量安全管理职能的履行。
下面从几个主要方面来具体阐述我国农产品质量安全管理体制方面的弊端。
首先，在畜产品质量安全管理方面，最突出的问题是执法主体多头，分别由农业部、卫生部、商业部、商检、出入境动植检、外经贸部、工商管理局等所属机构人为分割执法，没有考虑到畜产品安全控制是涉及从农场生产到加工部门到流通部到最终消费者的完整链条。
又如，虽然农业部门的畜牧兽医系统负责兽药的管理，由于现行的《兽药管理条侧》允许地方标准和地方审批兽药，许多本应由农业部审批的新兽药，地方却越权审批了。地方在审批新兽药时，要求相对不严，未考虑用药后对食品安全的影响，既没有临床试验数据，也没有残留试验数据，更没有停药期规定，加上对养殖企业又没有用药记录的要求，什么时候开始用的药，什么时候应该停药一概不知，造成残留极为严重的现象。另外，对养殖企业的用药监督，现行法规既没有明确规定，各地也未真正管起来。实际上，地方管理部门只要做好用药的管理，要求养殖企业使用兽药后严格按照停药期停药，药物残留问题就可以在很大程度上予以避免。
再如，在农药管理和农药残留监测方面，我国目前涉及农业部、卫生部、国家质检总局等多个行政管理部门，在同一部门又涉及多个司局管理，由于彼此间职责界定不清，导致了管理重迭或管理缺位、部门间相互推诿扯皮，使农药残留监测工作难以协调有序地进行。另外，由于各部门都建立自己的农药残留检测体系，我国农药残留监测体系存在重复建设严重的问题。
二、发达国家的先进经验
进入二十世纪九十年代以来，发达国家普遍认为农产品质量安全是公众健康的基本要素，是政府管理的重要内容，从而将农产品安全管理作为政府的重要职能，对农产品质量安全的部门管理职能做出调整和优化，以加大政府管理力度，提高行政效能。例如，澳大利亚将卫生部的食品管理职能划入新成立的农渔林业部，统一协调农、牧、渔、林产品质量安全的综合管理。德国政府在反思疯牛病事件的基础上，于2001年将原卫生部的消费者保护职能划出，成立了德国食品、农业和消费者保护部，进一步强化和统一了农业行政主管部门的农产品质量安生管理职责。加拿大干1997年成立了由农业部部长负责管理和指导的食品检验局，将原分别隶属干农业部、渔业海洋部、卫生部等部门的有关业务纳入该局统一监管之下。发达国家的这些做法，既说明他们对加强政府农产品质量安全管理的高度重视，也说明农业部门应在农产品质量安全管理方面承担更多的责任和发挥更重要的作用。
三、我国农产品质量安全管理体制改革建议
针对我国农产品质量安全管理体制方面存在的弊端，借鉴发达国家的先进经验，提出若干初步改革建议如下：
一、整合职能，明确分工，加强合作。
农产品质量安全管理涉及诸多环节，情况复杂，体系庞大，客观上需要进行统一的管理和组织。主要发达国家农产品质量安全的管理机构各具特色，但有一个其共同的特点，就是都注重农业主管部门的主导作用，实施“从农田到餐桌”的全过程管理。都有较为明确的管理主体及其分工，组织机构非常健全，并且职责分明、各司其职、积极配合。
我国在农产品安全管理上，要参照世界各国的通行做法，改变原来多家管理为一家管理，国家参与的方式，尽量消除职能交叉、政出多门，逐步建立责任与权力相一致的权威性强、效率高的管理机构。要适应农产品生产、加工、运销和进出口贸易一体化趋势的迫切要求，根据我国农产品质量安全管理的实际，明确农业主管部门在农产品质量安全管理上的主导地位，并授予相应的行政管理职权。即按照WTO规则整合分散在商业、供销及其它涉农部门的农产品质量安全管理职能，建立一个高效运转、反应迅速的农产品质量安全综合管理机构，负责协调相关部门工作，以确立农业部门在农产品质量安全标准、检测检验、质量监督、质量认证市场准入方面的主导地位，进而形成农业主管部门主要实施农产品质量监管和市场准入管理，质监、工商、卫生、环保及公安部门配合行政执法的体制格局。
二、正确处理政府和市场的关系。
市场失灵是政府干预的经济学前提。在市场机制能够正常运转的领域，政府不应当直接干预；当市场失灵的时候，政府应当予以必要的干预。同时，政府干预应当保持适宜的程度，采用适宜的手段，如经济手段、法律手段等，尽量少采用或不采用行政手段。由于中国自身的经济背景和特殊的制度缺陷所导致的“市场失灵”与“政府失灵”并存现象，我们要在进一步完善相关法律制度的前提下，大力培育市场机制和健全市场体系，引进竞争，减少市场缺陷的同时，适时、适度地进行政府干预，提高效率，避免政府失灵。
当前，由于广大农民适应市场经济的能力还比较弱，他们在实施农产品质量安全管理时还带有一定的盲目性，如果没有政府的宏观调控和服务，农产品质量安全就很难得到保证，农产品质量安全管理体系建设的速度就会大大延缓。因此，在充分尊重农民及各生产加工业者生产经营自主权的同时，必须注重发挥政府的宏观调控职能，运用政策的、经济的、行政的、法律等手段，积极做好引导、扶持、服务工作。
在加强政府监管的同时，要充分调动、发挥和保护专业经济合作组织等市场主体在农产品质量安全管理中的积极性和创造性。积极推进产业化龙头企业带基地、农业合作经济组织带基地、批发市场、连锁超市带基地等农产品质量安全管理模式，提高农产品生产和农民进入市场的组织化程度，创新生产者和经营者的利益联动机制和约束机制，推动标准化生产、产业化经营和规范化管理，提高规模效益，实现农业生产方式的转变，带动农产品质量安全整体水平的提高。
三、完善法律体系，规范执法主体和执法行为。
我国在制定《种子法》、《渔业法》、《动物防疫法》、《种畜禽管理条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等一系列法律法规的基础上，加大了对农产品、农业投入品和产地环境的监督、监测力度。但是,整体来看，我国在农产品质量安全管理方面法律体系还十分不完善,在依法行政上还十分欠缺。当前，最迫切需要做的是尽快出台“中华人民共和国农产品质量安全法”，在生产环境管理、农业投入品管理、生产过程管理、经营加工管理、标准制定、认定认证、监督检查和法律责任等方面使管理行为具有充分的法律依据，使依法行政在农产品质量安全管理中落到实处。
针对农业行政执法与经营不分、执法力量分散、薄弱，难以适应执法任务日益加重的要求，1999年1月，农业部下发了《关于进一步开展农业行政综合执法试点工作的意见》，积极开展农业行政综合执法试点工作。今后，农业部应该把综合执法试点工作与农产品质量安全管理等人民群众关心的热点问题和执法中急需解决的突出问题结合起来，在原有试点的基础上，再选择一些单位进行试点。针对农业行政执法中存在政事不分，甚至个别政企不分，影响执法公正性的问题，对执法主体依法进行清理、整顿，对没有法律法规授权的事业、企业单位的执法职能进行调整，对符合委托执法规定条件的，明确委托事业单位执法的程序和要求。各级农业行政执法部门要不断完善处罚程序，对农业行政处罚行进行规范；通过全面推行持证上岗制度，建立执法人员资格管理机制，使广大农业执法人员的执法水平、办案能力普遍提高。
四、明确社会组织在农产品质量安全管理体系中的位置和作用。
社会组织构成了当代西方发达国家农产品质量安全管理体系中不可缺少的重要组织基础。为适应农产品质量安全管理体系发展的需要，我国应借鉴发达国家的成功经验，在广泛发动社会组织主动参与的基础上，创新性地建立政府与社会组织合理分工的高效的农产品质量安全管理体系，促进我国农产品质量安全管理体系的发展和完善，将农产品质量安全管理由政府推动逐步转化到政府和社会各界职责明确、共同推进的工作。
当代行政改革的主导理论，即公共选择的新公共管理理论认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府机构来提供。”新公共管理的核心就是民营化，赋权于民，让他们满足自身在生产经营环节中共同的需求。但是，在我国农产品质量安全管理体系完善过程中的创建阶段，政府还应当首先充当一个“有为”的角色，使应该纳入农产品质量安全管理体系的社会组织成为一个民营官助的组织，全面介入组织的组建，由政府任命政府官员担任这些组织重要领导干部，然后待这些组织完善以后，尽快撤回，或根据具体要求实行半官方机构运行方式，以实现政府管理从“有为”到“无为”的转化。
五、认清服务提供与服务生产的区别
传统的政府治理中有一个误区就是忽视政府服务提供与服务生产的区别，进而错误地认为如果政府放弃了公共服务生产者的功能，自然就放弃了公共服务提供者的角色。事实上，公共服务应属政府的天职，对于边际产出率相对较低的农业而言，国家公共产品的提供就显得更为重要了。在农产品质量安全管理方面，政府理应提供其应承担的公共服务和公共产品，同时，将一些公共服务和公共产品的生产职能下放给民间机构。在市场化程度不高的条件下，农民对公共产品的需求只是基本维护公共秩序，随着市场化程度的提高，对基础设施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越来越高，加之历史上财政对农村公共产品投入过低的事实，当前农产品质量安全管理已远远不能满足和适应农村经济发展和内外贸易的需要。
农产品质量安全的管理工作，既涉及经济领域，又涉及公共事业；既涉及农民，又涉及包括城市人口在内的整个社会，是我国今后亟待加强的国家公共管理的重要领域之一。国家公共管理具有很强的服务特征，不过，这种服务不是一般意义上的服务，而是需要贯彻政府行政意志的服务，是有一定政府行政授权基础的服务。因此，它仍必须遵循行政管理的规律，要具备封闭性、排他性和一定的强制性。同时，这种管理是通过服务、引导组建特定的非营利组织和经济性组织而实施的管理，因此它更多的是依靠规则、规范、程序、认证、授权和民事司法等社会性手段来进行。在社会发育程度较高的发达市场经济国家，使用这种方式管理公共事务是比较普遍的，但是在我国，目前还处于起步阶段，要求我们对此进行大胆的探索。
六、切实加强对农产品质量安全管理体制改革工作的领导。
农产品质量安全管理体制改革，涉及许多部门的工作，需要部门配合，通力合作，加强协调，共同努力。各级农业行政主管部门要切实将农产品质量安全管理体制改革工作列入重要议事日程，实行一把手负责制，并在同级人民政府的领导下，积极会同计划、财政、经贸、科技、法制、卫生、工商、质检、环保等部门，按照职责分工，各司其职，齐抓共管。农业系统各级有关部门要按照农产品质量安全管理体制改革的总体部署，加强沟通与配合，分工协作，做好工作。
农产品质量安全管理工作是一项全新的事业。要本着对人民高度负责的精神，积极探索，扎实工作，稳步推进，力争通过几年的不懈努力，将我国农产品质量安全管理工作提高到一个新水平。
参考文献
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